美军网络司令部，为何刚升格就要闹“独立”

8月18日，美国总统特朗普宣布，美军网络司令部由战略司令部下辖的二级司令部正式升格为美军第十个联合作战司令部，与战略司令部等主要联合作战司令部“平级”，网络空间也由此与陆、海、空和天并列成为美军的第五战场。这次升格，依据的是2016年12月23日前总统奥巴马签署的美国2017财年《国防授权法》，是对奥巴马政府原定计划的延续和落实。然而，伴随着升格，美军网络司令部与国家安全局拆分的呼声也越来越高。那么，这个美军第五战场的主战军种真的会“独立”吗？ 

美军的危机意识 

2009年6月23日，美军网络司令部作为战略司令部下辖的二级司令部正式成立。成立伊始，该部与美国国家安全局共处一室，共同分享人力、技术、工具和设施，且由国家安全局局长兼任美军网络司令部司令，这就是所谓的“双帽”指挥领导体制。当时，美军网络司令部的主要任务是：依托网络防御机制实施网络防御作战，为有效利用网络与情报能力、避免资源浪费和重复建设，“双帽”体制一度得到了国会的支持与民众的好评。

但此后，美方不断声称，针对美国政府、军队关键部门的网络安全事件仍频频发生。2015年11月，“网络哈里发”劫持了超过5.4万个“推特”账户，并在线泄露受害者的个人信息，受害者包括美中央情报局、联邦调查局等国家安全机构的高级官员。此外，恐怖组织还利用网络进行袭击策划、成员招募、资金募集等宣传活动，造成了一定的破坏。2015年12月初，由于通过网络受到“伊斯兰国”的蛊惑，两名枪手在美国加州发动袭击，造成14人死亡、21人受伤。根据美国防部2015年发布的《网络战略》报告，美国称，俄罗斯的黑客攻击愈发频繁，手段也不断更新，可视作美国最主要的威胁。报告称，2015年7月，由于遭到俄黑客网络攻击，美军参谋长联席会议的电子邮件系统被迫关闭近两周，致使参联会约4000名雇员的工作受到影响。2016年，美国又指责俄罗斯通过网络攻击，入侵民主党全国委员会网络系统，给民主党候选人希拉里·克林顿造成了严重的负面影响，干扰美国总统大选。

正是由于在网络上不断“被攻击”，许多美国军方及政界人士认为，网络司令部原有的防御职能已难以有效应对网络恐怖主义威胁，应拓展其职能任务。网络司令部就是在这种背景下被升格的。但升格之后新的问题又显现出来：升格时提出的目标，即要为应对新型网络威胁准备网络作战力量，使得“双帽”体制成了障碍。 

欲霸网络，先得拆分 

早在2013年，奥巴马就曾考虑，将网络司令部与国家安全局拆分，以推动二者在不同领域各司其职，但因反对声浪大只得暂时搁置。随着各国对网络世界的争夺，拆分的呼声也越来越大。美国前防长阿什顿，卡特和前国家情报总监詹姆斯·克拉珀，都在卸任前称，“双帽”体制已成为美军建设新型网络作战力量的严重障碍。他们认为，网络司令部与国家安全局拆分，是美军称霸网络世界的必经之路，综合他们的分析及其他一些主张拆分的观点，我们可以总结出以下三点——

一是，拆分可以理顺各自的法律权限，让两个部门都能更好地依法履行职能任务。二者的职能任务在行动和技术方面虽有许多相近之处，但受到完全不同的法律权限制约。安全局作为情报机构，其运作由《美国法典》涉及情报工作的第50章授权。网络司令部作为作战机构，其运作则由《美国法典》第10章——《武装力量》授权。依照授权，实际上，安全局无权去实施网络攻击和破坏。在“双帽”体制下，二者的权限时常被有意无意地模糊或突破，安全局人员代表网络司令部实施网络攻击行动，早已是公开的秘密，此举颇为民间诟病，网络司令部也因此受牵连。二者拆分后，网络司令部依据授权，无疑可在网络空间放手一搏，而不必担心有人质疑行动中有安全局的人参与。

二是，拆分可以廓清双方的角色定位，强化网络司令部的网络作战能力。在美国国家安全领域，网络司令部是作战机构，扮演的是进攻员的角色，其任务是确保美军在网络领域中不可撼动的优势地位，具体包括：保护关键网络空间资产、系统免遭入侵和攻击；领导国防部信息网络的行动和防护；指导美军各部门与政府各机构之间，在网络空间行动方面的协调与一体化；实施全方位的网络作战行动，以确保美军在网络空间的行动自由，并慑止敌人的网络攻击。与之相反，安全局作为情报机构，实际上扮演着防守员的角色，负责监视全球范围内的网络通信以及保卫美国政府部门的信息安全。此外，作为一个国防部独立机构，安全局还负责向网络司令部等作战机构提供作战支援。在“双帽”体制下，二者不同的优先任务，时常并不契合甚至产生冲突，如安全局在对某一目标实施网络监控时，并不希望网络司令部对该目标实施网络攻击，因此网络司令部的优先任务常遭打压。阿什顿·卡特曾在2016年指出，国家安全局聚焦于情报搜集的优先任务，一定程度上致使网络作战行动受到忽视，进而导致网络司令部在与“伊斯兰国”的网络作战行动中并未取得理想效果。将二者拆分后，网络司令部将拥有自己独立的领导、预算、人员、技术、设施和优先任务，不用再受国家安全局的制约，可专注于网络作战行动的实施，强化其网络作战能力。

三是，拆分可以明确各自的资源配置，保护相应的技术手段。2017年8月，在美国政府问责办公室发布的审查报告《国防网络空间安全－－国防部应加强对于网络战略实施进度的监督》中指出，“双帽”体制中的资源共享，有时会导致双方成员对资源的配置产生误解，导致网络司令部会高度依赖国家安全局的技术和设施，而这又会产生新的问题：情报对作战的支援，很容易暴露秘密情报手段，网络司令部开展网络作战，对安全局的高度依赖，也很容易将后者的技术和设施暴露于危险之中。拆分后，独立的网络司令部将减少上述困扰，并保护相应的技术手段。 

“自立门户”时机已到？ 

2016年8月30日，网络司令部行政官肖恩·特斯基，在国土安全部举办的会议上曾指出，“情报机构需要低调、谨慎行事，它们永远不想自己的行动被发现。但这与美军的网络作战部队完全不同，它们的攻击有时需要招摇，需要让敌人知道是谁在攻击他们”。可见，美军要称霸网络世界的意图已十分明显。

事实上，早在2013年3月，美军网络司令部即开始筹建共计多达133支的网络任务部队。2016年10月，美国防部宣布，网络任务部队已具备初步的网络作战能力，且网络司令部也具备一定的网络安全应急响应能力，能实现国家范围内的跨部门合作与协调。据美国战略之页网站刊发的文章《信息战：通缉高价值个人——不论死活》称，2016年，美军网络司令部共实施了4000次网络战行动，获得十万多个目标的有价值信息。

那么，美军网络司令部的各项建设，是否已成熟到可以“自立门户”的程度呢？2017年3月24日，前美军网络司令部参谋长吉姆·凯弗少将，在美国《密码简报》网站上发布的《美军网络司令部与国家安全局拆分后的下一步》一文，给出一个较为明确的答案。

吉姆·凯弗认为，在人员上，网络司令部需要扩充战略及战役层面的人员。相较于其他的联合作战司令部，该部的总部成员要少75％，网络战任务部队也同样存在人员短缺的问题。为填补人员缺口，总部及任务部队需增加约1500个职位，以从事情报分析、网络作战计划和指导、资源管理等工作。但这些人员的招募并非特别棘手，且133支网络任务部队可望在2018年9月前，就能实现具备全面作战能力的目标。在训练系统上，网络司令部需要打造一个类似于空军“红旗”军演、海军合成部队训练演习的独立训练系统，网络战士首先需要进行个人能力的训练，然后进行小组训练，接下来再参与大规模的演习。凯弗表示，目前，他们的网络训练及演习等课园虽然还高度依赖于国防部的“国家网络靶场”，但美陆军已授命帮助他们建设网络空间训练系统，且“建成已是指日可待”。在战斗管理及可视化的指挥控制能力上，网络司令部也需建设自己的作战指挥中心，以对所属的作战部队进行监管。凯弗称这项建设已经展开，随着133支网络任务部队具备全面作战能力，网络司令部将可以具备，随时支援国家指挥当局及全球范围内美军作战司令部网络作战的能力，在战略、战役及战术层面，对实施网络攻防进行快速有效的指挥。

凯弗还表示，网络司令部需要发展并应用一套独立的网络作战技术和工具，与国家安全局需要时刻隐藏行踪相比，网络司令部可公开发动网络攻击以震慑其敌人。因此，在继续与安全局等情报机构保持深入的网络作战技术及工具合作的同时，网络司令部需发展一套与之不同的技术和工具。而这在与安全局拆分之后，应该不难实现。 

拆分只是时间问题 

反对拆分者大都认为，吉姆·凯弗言过其实。现任网络司令部司令兼国家安全局局长迈克尔·罗杰斯海军上将，在2017年5月9日的国会听证会上，作证词认为目前不宜拆分。他指出，当前，网络司令部尚无法掌握美军网络作战的全貌，且美军当前的网络作战多为分散的防御性作战，在缺乏统一领导的情况下，很难实现战役及更高级别的胜利。对于网络攻击作战，罗杰斯认为，美军网络司令部还未做好准备。

在诸多的反对声音中，认为拆分之后网络司令部会因为情报缺失而无所作为的观点较为普遍。前美空军情报官员约翰·迪克森指出：“详细情报的缺失，将使网络司令部的攻击者，因不知道攻击对象的具体情况而徘徊不定。”他称，在2010年针对伊朗核设施的“震网”病毒攻击中，由于国家安全局事先确定了在伊朗核设施中用来调控离心机转速的逻辑控制器有程序漏洞，网络司令部才能将“震网”病毒导入伊朗核设施网络，过载其离心机，最终导致包括布什尔核电站在内的多座伊朗核设施离心机爆炸。迪克森认为，情报的全程支持对于网络作战行动来说十分重要，未拆分时，紧密的联系会使这种情报支持十分可靠，拆分后，这种情报支持的可靠性无疑会让人产生疑问。

当然，资源、预算方面的担忧也很多。前国家安全局局长及前中央情报局局长迈克尔·海登曾说：“在网络空间领域，无论是国防、情报还是网络作战，在技术和行动层面实际上是一样的。”网络司令部与国家安全局在专家、技术、工具、设施以及训练等许多方面，是可以通用和共享的，网络司令部也正是借用了国家安全局的这些资源，才得以迅速成熟壮大。拆分后，重新招募网络作战人员、开发相关的技术，以及建设相应的设施，还不一定能复制国家安全局已拥有的能力，这将造成资源的重复和浪费。迈克尔－罗杰斯在国会听证会上作证时就指出，若组建独立的美军网络司令部，2018年在网络力量建设方面需要6.47亿美元的预算，较2017年需增加16％。这对于美国政府来说，是一笔不菲的财政支出。一些激烈的反对者，如参议院军事委员会主席约翰·麦凯恩甚至说：“如果过早贸然地将二者拆分，我将否决总统提出的任何下一任国家安全局局长或美军网络司令部司令的人选。”

当然，大多数反对者普遍承认，拆分基本已成定局，只是坚持认为，目前美军网络司令部尚未足够成熟，拆分的时间点和方式仍需进一步考量。因此，大多数的分析都认为，如果网络司令部在足够成熟后再与安全局拆分，实际上将得到相反的结果。那么，这个足够成熟，会不会是2018年9月，网络任务部队具备了全面作战能力时呢？我们拭目以待。

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